中国文化传媒行业政策分析与展望

长期以来，我国文化传媒行业存在宏观管理、市场竞争、社会责任和中外交融等多层次多方面的矛盾。破解这些矛盾，成为新时代的重大课题。需要在意识形态建设和社会功能塑造两方面同时发力变革。

    党的十九大明确指出，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，这是破解文化传媒行业改革难题、推动文化传媒行业做大做强的有力思想武器。从行业的意识形态属性而言，满足人民对多层次文化传媒产品和服务的需要，必须牢牢坚持、不断巩固社会主义核心价值观；从行业的社会功能、经济功能而言，必须不断解放和发展文化传媒生产力，改革完善有关体制机制，在文化传媒供给上有大作为。

    新时代中国特色社会主义的意识形态是为民的、包容的、奋进的、开放的，新时代的文化传媒生产、传播、消费在这样的底色上不断发展升级，并与全社会所有生产消费活动相互作用、相互协调。

    近年来文化传媒行业的政策走势充分展示了这一基本发展逻辑。

    一、具有划时代意义的机构改革

    2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，对涉及文化传媒行业的机构设置做出重大部署和安排。这一重大改革对文化传媒行业发展具有深远影响。

    1、按照方案，中共中央宣传部统一管理新闻出版工作和电影工作，原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中宣部。中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子和国家电影局牌子。

    在国家新闻出版广电总局广播电视管理职责的基础上组建国家广播电视总局，作为国务院直属机构，不再保留国家新闻出版广电总局。整合中央电视台（中国国际电视台）、中央人民广播电台、中国国际广播电台，组建中央广播电视总台，作为国务院直属事业单位，归口中央宣传部领导。撤销中央电视台（中国国际电视台）、中央人民广播电台、中国国际广播电台建制。对内保留原呼号，对外统一呼号为“中国之声”。

    中央宣传部既“顶天”又“立地”，统一管理新闻出版和电影工作，领导广播电视、网信工作，有助于深化改革、提高工作效率、形成发展合力、提升发展质量，具有划时代的意义。

    2、组建文化和旅游部（简称文旅部）是又一项重大改革举措。文旅部负责统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作，维护各类文化市场包括旅游市场秩序，加强对外文化交流，推动中华文化“走出去”等。设立文旅部后，不再保留文化部、国家旅游局。

    文旅部职能的界定，向文化旅游行业发出重大信号：文艺要“动”起来、“行走”起来，要走出殿堂，走向社会；旅游要与文化传承、交融、开放、发展结合起来。

    3、优化中央网络安全和信息化委员会办公室（简称中央网信办）职责，进一步完善网信事业和网信产业管理体制。原来由工业和信息化部管理的国家计算机网络与信息安全管理中心，划归中央网信办管理。这一举措将网络空间的内容安全与技术安全统一起来，实现了网信行业全链条一体化管理。

    4、组建中央教育工作领导小组，作为党中央决策议事协调机构。中央教育工作领导小组秘书组设在教育部。

    教育是文化传承和发展的根基，关乎文化传媒行业改革发展的方向和道路。组建中央教育工作领导小组，由其负责研究部署教育领域思想政治、意识形态工作，审议国家教育发展战略、中长期规划及教育重大政策和体制改革方案，协调解决教育工作重大问题等，对文化传媒行业长远发展具有重大影响。

    上述机构的设立或调整，直接关系到文化传媒行业的战略定位、目标方向、结构布局、改革发展路径、市场机制、宏观管理等，对政策的制定实施和实际工作具有长期影响。    

    二、推进融媒体建设和结构调整

    2018年，党中央、国务院大力推进融媒体建设，各地各部门推出了一系列举措，主流媒体单位加快转型，融媒体建设进入“加速期”。

    1、积极推动纸媒压减、融媒体担纲的战略进程。

    互联网时代，报纸、杂志等纸媒因出版周期长、发行时效差等原因，呈现加快萎缩态势。从2014年开始，纸媒减版、合并、停刊等压减进程加速，从业人员向互联网媒体转移。主流纸媒均加大投入，加强网站、客户端建设，并向微信和其他算法端口转移。

    2018年，纸媒压减、融媒体担纲的进程显著加快。部分中央级纸媒也压缩了版面，将更多的人力、物力、财力投入到融媒体建设上。北京市市属媒体加快调整，具有政策示范导向作用。

    8月，《北京晨报》宣布纸质版于2018年底停刊。8月21日，已经于2017年1月1日休刊的《京华时报》的微信公众号整体迁移至微信公众号“长安街知事”，“京华时报”名号退出历史舞台。10月31日，新京报新闻客户端上线。北京市推进《新京报》、千龙网、《北京晨报》三家媒体深度整合，集中资源打造“京”字号新闻网站和移动客户端，《北京晨报》停刊。随后，《法制晚报》公告于2019年1月1日起休刊，《法制晚报》采编团队与上级单位北京青年报社采编团队进行有机整合，集中精力打造北京青年报社融媒体平台——“北京头条”客户端。

    北京先行，天津随后跟进。2018年六七月间，天津日报新媒体中心团队并入天津广电大院的新闻中央厨房媒体融合项目“津云”平台。之后，天津日报及子报编辑部门也集体迁至天津广电大院。11月13日，天津海河传媒中心正式宣布成立，为市委直属事业单位，不再保留天津日报社、今晚报社、天津广播电视台、天津广播电视传媒集团有限公司、天津报业印务中心、中国技术市场报社。

    为了鼓励传统纸媒转型，国家网信办、省级网信办依据《互联网新闻信息服务管理规定》，向纸媒网站发放《互联网新闻信息服务许可证》，多数纸媒获得了相关资质。这一政策措施为纸媒转型提供了制度支撑。

    截至2018年12月31日，经各级网信部门审批的互联网新闻信息服务单位总计761家，从具体服务形式来看，包括互联网站743个、应用程序563个、论坛119个、博客23个、微博客3个、公众账号2285个、即时通信工具1个、网络直播13个、其他15个，共计3765个服务项。

    为了顺应融媒体变革大趋势，媒体主管部门和行业协会对新闻评奖机制也进行了调整。2018年7月，中国记协新媒体专业委员会在京成立，中国新闻奖增设媒体融合奖。该奖共设立6个评选项目，分别为短视频新闻、移动直播、新媒体创意互动、新媒体品牌栏目、新媒体报道界面和融合创新，共50个奖数。

    同时，加强新闻报道著作权保护工作。一是树立判例。2018年10月，江苏省高级法院作出终审判决，今日头条（属北京字节跳动科技有限公司）因未经授权转载现代快报4篇稿件，依法赔偿经济损失10万元及相关合理费用1.01万元。法院判决指出，字节跳动公司现有证据不足以证明今日头条仅提供了链接服务；即使其仅提供了链接服务，也不能完全免责。

    二是完善相关机制。2018年4月，北京市高级人民法院颁布《北京市高级人民法院侵害著作权案件审理指南》。12月，最高人民法院发布《最高人民法院关于审查知识产权纠纷行为保全案件适用法律若干问题的规定》，包括程序性规则、实体性规则、行为保全申请错误认定与处理、行为保全措施的解除4个方面内容。国家和地方出台一系列司法规定，对提升包括版权在内知识产权案件的审判质量具有重要意义。

    7月至12月，国家版权局、国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部开展“剑网2018”专项行动，针对新兴短视频领域中的版权问题多措并举、重拳出击，重点整治短视频领域各类侵权盗版行为。

    12月15日，30多家主流财经媒体发起成立“中国财经媒体版权保护联盟”，共同抵制未经授权擅自转载新闻作品的行为，提高对作品转载的议价能力，推动实现常态化监控和维权、市场化交易等。

    2、引导新兴融媒体机构和“自媒体”发展。

    近年来，不仅新浪、腾讯、网易等原有以互联网技术为强势竞争手段的融媒体继续吸引着广大的用户，还诞生了字节跳动、快手、一点资讯等新的融媒体公司。

    至2018年6月底，字节跳动旗下全线产品国内日活跃用户（DAU）总计超过4亿，月活跃用户（MAU）超过8亿；抖音DAU已破2.5亿，MAU破5亿，其独立App总使用时长已超百度系和阿里系，位居第二，仅次于腾讯；2018年11月底，快手的DAU达1.3亿，日均使用时长超过60分钟，日均产出用户原创内容（UGC）1500多万条，原创短视频库存70亿条；一点资讯的MAU为2.8亿，安装量为6.4亿，单人日均使用时长为60分钟。

    同时，以微信公众号为代表的自媒体平台形式日新月异，规模迅速壮大。不过，笔者认为，所谓“自媒体”的定义其实是不准确的。媒体的功能应当包括信息获得、选取、过滤、编辑、制作等。自媒体也是媒体，是个性化、小规模、自审核的，非机构化的，以互联网账号为发布平台的信息发布体。并不是只要有了技术平台，个人注册一个号段，可以贴文、贴图、发音频视频片段，就算是办了一个自媒体——那只能叫做“个人电子笔记本”。

    对这些新兴融媒体机构和“自媒体”群体，需要依法实施行政管理和行业自律管理。目前已经在这方面加强工作，但仍有不少制度短板。

    3、有重点、分阶段治理网络媒体和网络平台乱象。

    2018年，管理部门出台了一系列规定，补上了制度短板。2月，国家互联网信息办公室公布《微博客信息服务管理规定》；8月，全国“扫黄打非”工作小组办公室、工业和信息化部及公安部联合发布《关于加强网络直播服务管理工作的通知》，提出了多项治理措施。12月，针对金融信息服务领域的乱象，国家互联网信息办公室发布《金融信息服务管理规定》，明确了金融信息服务提供者从事互联网新闻信息服务、法定特许或者应予以备案的金融业务应当取得相应资质，并接受有关主管部门的监督管理等。

    为了加强刑事打击和行政监管的有效衔接，进一步发挥公安机关网络安全监管职能，规范监督检查行为，2018年公安部出台《公安机关互联网安全监督检查规定》；公安部联合中央网信办制定发布《具有舆论和社会动员功能的互联网信息服务网络安全评估规定》，要求各互联网信息服务提供者自行或者委托第三方开展安全评估。

    从保护未成年人的角度出发，2018年4月20日，教育部办公厅印发《教育部办公厅关于做好预防中小学生沉迷网络教育引导工作的紧急通知》；8月24日，国家广播电视总局起草形成《未成年人节目管理规定（征求意见稿）》；此前，在5月，《未成年人网络保护条例（送审稿）》已形成。

    中央媒体发声，加强舆论引导。2018年10月23日至26日，人民网连发4篇文章批评“自媒体账号乱象”，呼吁让自媒体空间回归健康有序。10月23日至25日，新华社刊发三篇文章揭露自媒体地下“洗稿”产业链、保险自媒体“割韭菜”、自媒体“黑公关”等乱象。11月10日，央视《焦点访谈》《新闻联播》报道，自媒体存在低俗色情、标题党、谣言、黑公关、刷量、伪原创等六大问题。

    管理部门有重点、分阶段，依法对各类网站、移动客户端、论坛贴吧、即时通讯工具、直播平台等进行了整治。

    2018年3月起，国家互联网信息办公室展开专项整治行动，依法关停70款涉黄涉赌直播类应用程序；相关平台累计封禁涉未成年人主播账号近5000个，删除相关短视频约30万条。

    2018年11月12日，国家互联网信息办公室发布自媒体账号集中清理整治专项行动情况，依法依规全网处置“唐纳德说”“傅首尔”“紫竹张先生”“有束光”“万能福利吧”“野史秘闻”“深夜视频”等9800多个自媒体账号。

    国家互联网信息办公室列举了自媒体存在的五方面问题：①传播政治有害信息，恶意篡改党史国史、诋毁英雄人物、抹黑国家形象；②制造谣言，传播虚假信息，充当“标题党”，以谣获利、以假吸睛，扰乱正常社会秩序；③肆意传播低俗色情信息，违背公序良俗，挑战道德底线，损害广大青少年健康成长；④利用手中掌握的大量自媒体账号恶意营销，大搞“黑公关”，敲诈勒索，侵害正常企业或个人合法权益，挑战法律底线；⑤肆意抄袭侵权，大肆洗稿圈粉，构建虚假流量，破坏正常的传播秩序。

    国家互联网信息办公室还依法约谈腾讯微信、新浪微博等自媒体平台，对其主体责任缺失、疏于管理、放任野蛮生长、造成种种乱象，提出严重警告。腾讯微信、新浪微博相关负责人表示将认真接受群众和舆论监督，自查自纠，积极整改，严格管理。

    公安机关持续组织开展一系列专项打击整治行动，并开展网上巡查执法工作。重点打击窃取、买卖公民个人信息，黑客攻击，非法利用互联网实施有偿发帖、删帖，甚至敲诈勒索的“网络水军”等团伙犯罪。

    2018年2月，公安部部署全国公安机关开展为期10个月的“净网2018”专项行动。组织侦破各类网络犯罪案件5.7万余起，抓获犯罪嫌疑人8.3万余名，行政处罚互联网企业及联网单位3.4万余家次，清理违法犯罪信息429万余条，依法清理下架具有恶意程序、恶意行为的App3.5万余款。

    部省两级公安机关对百度音乐、新浪微博、搜狗图片、网易博客、360搜索等365家传播涉枪涉爆、假证、银行卡、假发票、网络招嫖等违法犯罪信息的网站栏目挂牌督办整治。

    针对网络游戏、网络直播、网络短视频、网络自媒体等重点领域，组织开展集中打击和安全整治工作，全国共摸排纳管相关企业8.1万家，与1.6万余家签订了安全责任承诺书，依法查处其中违法违规企业104家。

    公安部“净网2018”专项行动办公室公布了10个典型案例：一是上海华住酒店集团信息被窃取案；二是辽宁铁岭黄某等人侵犯公民个人信息案；三是江苏南通王某军等人组织考试舞弊案；四是北京赵某等人网络组织招嫖案；五是浙江嘉兴“MAX”App传播淫秽物品案；六是江苏徐州登辰网络技术有限公司提供侵入、破坏计算机信息系统程序案；七是江苏常州陈某等人跨国开设网络赌场案；八是四川达州冯某海侵犯公民个人信息案；九是山东济宁赵某勇侵犯公民个人信息案；十是福建莆田刘某炜“网络水军”团伙寻衅滋事案。

    4、推动融媒体参与社会治理。

    融媒体的特质是互联网化，而互联网已不仅仅是传播信息和开展商务等活动的渠道与工具，而且是嵌入社会生活方方面面的重要元素和重要部件。所以，融媒体不仅局限在内容传播层面，更是作为社会治理的一部分而存在。

    为此，党和政府高度重视融媒体参与社会治理的实践。一是支持融媒体参与智慧城市建设。在很多城市，融媒体与市民云、服务热线等市政信息系统连接，与交通、消防、水电、卫生等智慧城市的端口相通。融媒体与社会治理平台对接，不仅便利了资讯发布、政务服务、非政府管理的公共服务等，还拓宽了政府与民众互动的通道，有利于提高决策和服务水平。

    二是加快县级融媒体中心建设。按照中央部署，从2018年8月开始，县级融媒体中心建设渐次推进。9月20日至21日，中宣部在浙江省湖州市召开县级融媒体中心建设现场推进会，明确了2020年底基本实现在全国全覆盖的目标。2018年先行启动600个县级融媒体中心建设。

    11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《关于加强县级融媒体中心建设的意见》，要求深化机构、人事、财政、薪酬等方面改革，调整优化媒体布局，推进融合发展，不断提高县级媒体传播力、引导力、影响力。《意见》发布后，县级融媒体中心建设明显加快。

    县级融媒体中心既是文化工程，也是传媒工程，对于加强和改进基层宣传思想工作、满足县域居民对文化传媒服务的需求，具有基础性功能、战略性作用。

    在融媒体时代，媒体作为信息采集、加工、传播的载体，本身就是政府与民众互动的桥梁与中介。民众可以通过各种媒体平台发表意见，参与社会事务。政府则要善用媒体，提升社会治理效果。

    近年来，部分省市建立了省域“云”平台，域内媒体资源可实现统一调度，不仅整合提升了发布政策和权威信息的渠道，也为舆情分析研判、处置应对提供了重要支撑。

    融媒体参与社会治理，有助于社会的“数据化管理”。通过对大量全样本用户数据深入分析和挖掘，可以精准地了解用户的行为特征，为其提供更精准的服务。这也可以为政府决策、治理、服务提供有力支撑。比如，金融监管部门通过对交易数据的分析，可以为投资者群体画像，改善监管和服务。